【大公報-專欄】劉珺如:大灣區發展要堅持「法治化」

        備受矚目的《粵港澳大灣區發展規劃綱要》上月發布，通過這一份文件，中共中央、國務院正式明確了自2017年提出的粵港澳大灣區建設的重點內容和主要平台。接下來更為緊迫的問題是：這一《規劃綱要》如何從理念成為現實？

　　法治是大灣區的基本框架

　　《規劃綱要》第十一章從加強組織領導、推動重點工作、防範化解風險，尤其是金融風險以及擴大社會參與這幾個方面談到《規劃綱要》的落實，但比較容易讓人忽略的一點是「法治」其實是貫穿這幾個實施要點的重要基線。

　　第一、《規劃綱要》的基本原則之一，即包括了堅持「一國兩制」、尊崇法治、嚴格依照憲法和基本法辦事。憲法和基本法為粵港澳大灣區的建設提供了一個基本的框架。憲法與基本法所規定的基本原則和規則是大灣區的建設不可逾越的界限，其中便包括「一國兩制」這一重要原則。大灣區內的大到體制機制創新，小到具體項目安排都必須以「一國兩制」為邏輯起點。

　　第二、無論是組織領導、重點工作的推動、防範化解風險還是社會參與更是須臾不能離開法治。首先從組織領導說起。粵港澳大灣區的治理涉及多個層級多個主體聯合治理，這種治理模式的有序運行必須建立在法治框架內。

　　在中央層面，有粵港澳大灣區建設領導小組對規劃實施進行統籌指導。在大灣區層面，廣東省政府和港澳特別行政區政府通過各種聯席會議制度及其他合作治理制度進一步協商並穩步落實規劃確定的目標與任務。此外，在地方層面，還有大灣區內各個城市之間展開多種形式的合作治理。這種多層級多主體的聯合治理的有序運行的前提是必須明確各個治理主體之間的權能關係。唯有穩定且具有明確可預見性的法律才能為多層級多主體的聯合治理提供所必須的基礎秩序。

　　在推動重點工作方面，《規劃綱要》也明確提出，要「堅持用法治化市場化方式協調解決大灣區合作發展中的問題。」《規劃綱要》談及三個關鍵性治理工作，都離不開法治保障，其中包括中央有關部門制定政策措施的工作、廣東省與港澳特區政府聯合編制和落實專項規劃或實施方案的工作，以及國家發展和改革委員會會同港澳辦等有關部門對規劃實施情況進行評估的工作。

　　三地共建解釋規劃機構

　　中央部門制定政策措施的行為屬於立法或行政行為，需要嚴格依照相應的法定程序，在其權能範圍內制定的政策才能獲得相應的法律效力。粵港澳三地聯合制定的專項規劃需要在大灣區範圍內獲得一致的實施就必須明確其法律性質和地位，更要有粵港澳三地共同認可的權威機構對規劃進行統一解釋。中央部門評估規劃落實情況，尤其是在擁有高度自治權的港澳地區的落實情況，也需要依靠法治。這種行政行為至少需要明確其進行評估的權力基礎，評估標準以及效力。總之，大灣區治理所涉及的權力都需要在憲法和基本法的框架內以及「一國兩制」的原則下運行。

　　而防範化解風險更需要健全的法制以及高效的執法和司法體系，來守住不發生系統性風險的底線。一方面，完善規則和制度，明確風險領域以及高危行為，這讓大灣區的企業和政府職能部門能夠提前做好合規準備，讓監管部門有的放矢地把控風險。另一方面，在有法可依的前提下，做到執法必嚴與違法必究，能夠真正確保風險轉化為違法成本，從根本上降低甚至是消除以身試險的動機。

　　最後，社會參與需要法律保障才能落到實處。社會參與能夠提升大灣區治理的正當性，決策的科學性以及發展的包容性。在呈現明顯制度異質性的粵港澳大灣區，全國性法律除港澳基本法附件三中所例舉的法律外難以適用於港澳地區。這樣一來，大灣區的治理決策以及形成的規劃及規則要獲得港澳的支持除了通過港澳的法定程序獲得有效性之外，公眾參與是提升大灣區治理正當性的重要方式。

　　可見，無論是規劃的基本原則還是規劃的落實的每一個關鍵領域，法治都不應缺席。粵港澳大灣區的建設下一步需要一方面完善立法，為大灣區治理的各層級治理主體及其權能關係提供基礎秩序，另一方面需要明確如何完善協同立法機制，讓大灣區的治理有法可依，以及需要什麼樣的履行機制和爭議解決機構來完成執法和司法的工作。

　　 中山大學粵港澳發展研究院博士後

原文地址：http://www.takungpao.com.hk/opinion/233119/2019/0404/271803.html