【信报】曹旭东：「行政主導」是國金中心最優制度
中央港澳辦夏寶龍主任在「堅持和完善行政主導，促進特別行政區良政善治」專題研討會上的致詞，深刻闡述了堅持和完善行政主導對於香港良政善治的重要性。行政主導是確保效率、兼顧安全與發展的好制度。實際上，「行政主導」既是《基本法》秉持的立法原則，更是有利於世界級金融中心發展的良策。
「高效行政」是國金中心共性選擇
放眼世界，高效的行政權可謂是現代國際金融中心的標配。世界三大金融中心「紐倫港」中的紐約和倫敦均擁有一套強行政的治理體系。
紐約市的政府體制是典型的「強市長制」，有鮮明的「行政主導」特徵。市長不僅負責該市行政，更統籌城市治理的各關鍵領域。政府職員規模更超過了美國大部分其他城市甚至州政府的配置。紐約市議會擁有立法權和預算審批權，但其制度建構的邏輯並非掣肘行政權的執行效率。紐約之所以能成為全球金融心臟，很大程度上得益於這種「強行政」架構。特別是在面對911恐襲後的重建以及應對2008金融危機時，「強行政」能夠迅速調配資源，保持治理韌性。倫敦的政治體制在1999年發生質變，為了解決權威碎片化帶來的治理困境，1999年英國議會頒布了《大倫敦市政府法案》，將原先的議會制改為市長制。大倫敦市長掌握廣泛的行政權力，除了傳統交通、警務權力外，更是擁有整個倫敦大都市的戰略規劃、預算管理等經濟方面的權力，具有較高的施政主動性。與倫敦議會相互配合的同時也受其監督。這一制度設計成為確保這座金融都會核心決策鏈條高效運轉的關鍵。
國際經驗表明，世界級的金融中心高度依賴政治穩定與決策效率。國際資本需要具有確定性的安全環境以及能為經濟活動保駕護航的有為政府。一個議會被無休止拉布、被政治內耗癱瘓的政府，注定無法為資本提供安全港。香港作為國際金融中心，堅持行政主導，不僅是憲制責任，更有利於保持在資本市場的國際競爭力。
香港「行政主導」紅利有目共睹
過去，香港的「行政主導」受到了嚴重干擾，導致大量民生法案積壓，政府施政寸步難行。社會發展停滯不前。隨著2021年完善選舉制度、「愛國者治港」原則的全面落實，特區管治系統得以重塑——行政與立法的惡性對立消除後，特區政府施政環境顯著改善。在良好、安全、高效的發展環境下，大批內地和海外企業赴港IPO，經濟金融領域出現明顯復甦勢頭。這證明「行政主導+行政立法良性互動+高水平司法」的體制，既能確保效率，又能保障公正與法治。
這也充分說明，新時代香港繼續發展「行政主導」不是要削弱監管，而是要鏟除「為反對而反對」的政治惡瘤，讓管治架構回歸《基本法》的立法原意。讓「行政」真正有能力去「主導」發展。
改進「行政主導」推動良性互動
筆者認為，繼續堅持、改進行政主導需從多維度努力。最終達致各權力之間的良性互動，實現「良政善治」。結合夏主任的講話與香港當前的實際，宜從以下三個維度着力：
第一，政府要主動作為，將「行政主導」轉化為服務國際金融中心的效能。特區政府的施政方針應積極服務於鞏固香港國際金融中心地位這個目標。在行政決策上，要對標國際標準，為國際資本、跨國企業落戶香港提供更優質服務；在政策制定上，要主動對接國家「十五五」規劃，利用粵港澳大灣區腹地廣闊的優勢，為香港金融業擴容；要積極「惠民生」，讓行政主導的優越性轉化到基層市民的獲得感以保持社會穩定。
第二，立法機關既要會監督也要會建議，以良好的立法效能服務於高質量的行政主導。筆者認為，政府在制定政策前，有必要充分諮詢立法會意見，吸納民意。立法會在審議法案時，既嚴謹把關，又不可無故拖延。議員既可以對政府提出質詢和批評，更可以提出建設性意見和方向。要按照夏主任對新一屆立法會議員殷切希望，做到「支持政府不缺位、監督政府不越位」。這種相互配合又相互制約的良性互動，將極大降低施政成本，提升決策的科學性。
第三，依法施政，鞏固「法治政府」這一金字招牌。行政主導與司法獨立並非對立，而是相輔相成的。在普通法司法管轄區，法院獨立行使審判權，為商業糾紛提供公正裁決，恰恰是提升管治效能的關鍵一環。在香港，高水平的普通法制度更是國際投資者的信心基石。因此必須堅定不移地支持司法機關依法獨立行使審判權。政府要帶頭守法，行政行為要經得起司法考驗。一個尊重司法、崇尚法治的「行政主導」，符合現代文明發展潮流，定能真正贏得國際社會尊重。
筆者認為，夏寶龍主任的講話為「行政主導」在新時代香港的發展注入了新動力。國際經驗充分表明，擁有強大執行力、同時受到良性監督的政府，是世界級金融中心治理的「最優解」。當前，香港正處於「由治及興」的關鍵期，堅持和完善行政主導是最適合香港的制度和治理路徑。筆者相信，基於「一國兩制」的獨特制度優勢，特區政府的有為施政、立法機關的建設性監督以及司法機關的高水平裁判，定能令香港進一步鞏固國際金融中心的地位，續寫「東方之珠」的傳奇。
作者系全國港澳研究會理事，中山大學粵港澳發展研究院副院長、教授
