【信报】郭天武：落实23条立法 建立健全特区国安法制度

　落实香港《基本法》第23条立法，建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制，既是维护香港长期繁荣稳定、“一国两制”行稳致远的必然要求，也是维护国家安全、确保民族复兴进程不受干扰的重要举措，是香港特区政府的一项法定义务。尽管香港《基本法》第23条规定香港特区政府“应自行”就第23条所列事项进行立法，但其中的“自行”不能理解为是否落实相关立法是可供香港特区政府自由决定的事情。“应自行”中的“应”表达的是一个义务性规定，因而决定了落实第23条立法是香港特区政府的一项法定义务。

　　一、 落实《香港基本法》第23条立法是香港特区政府的一项法定义务

　　香港作为中国不可分割的一部分，自回归之日起便负有维护国家安全与统一的法律义务，这既是由我国《宪法》所规定的，也是由香港《基本法》所规定的。《宪法》第28条规定，“国家维护社会秩序，镇压叛国和其他危害国家安全的犯罪活动”；香港《基本法》序言明确指出，“为了维护国家的统一和领土完整，保持香港的繁荣和稳定”，国家决定在香港实施“一国两制”并设立特别行政区。因此，进行香港《基本法》第23条立法，是香港特区政府的一项法定义务。“自行”只是表明香港特区政府可以根据实际情况决定立法的时机与立法草案的具体内容，而并非表明其有自主选择是否进行立法的自由。

　　首先，国家安全是一个国家社会发展的基础，也是这个国家所有重大事业得以进行的前提，如果国家安全不能够得到有效的保障，就难言任何形式的发展。维护国家安全的根本目的在于让生活在国土范围之内的每个人都享有安全、稳定及和谐的生活环境，都能得到充分的发展。维护国家安全为个人权利的保护及各项事业的繁荣提供最坚强有力的后盾。放眼全世界，所有国家都把维护国家安全作为不可动摇的基本任务之一，中国也不例外。《国家安全法》第1条表明该法的目的是“为了维护国家安全，保卫人民民主专政的政权和中国特色社会主义制度，保护人民的根本利益，保障改革开放和社会主义现代化建设的顺利进行，实现中华民族伟大复兴”。

　　其次，维护国家安全也是作为国家中的一员向国家所有其他成员所负有的神圣义务。除28条外，《宪法》第52条规定，“中华人民共和国公民有维护国家统一和全国各民族团结的义务”；第54条规定，“中华人民共和国公民有维护祖国的安全、荣誉和利益的义务，不得有危害祖国的安全、荣誉和利益的行为”。自国家恢复对香港行使主权以来，香港便重新纳入国家治理体系。尽管香港特区在“一国两制”的制度设计下享有国家授予的高度自治权，但不能免除其作为国家的一部分维护国家安全的责任。

　　所以，实行“一国两制”并不等同于中央会放任任何损害国家主权、安全和根本利益的行为在香港发生。正如邓小平在会见香港特别行政区基本法起草委员会时所说的那样，任何行动若“要把香港变成一个在『民主』的幌子下反对大陆的基地”，“那就非干预不行……干预首先是香港行政机构要干预”。香港《基本法》第1条就规定，“香港特别行政区是中华人民共和国不可分离的部分”。可见，香港在回归后肩负维护国家安全的宪制责任，既是“一国两制”核心精神的体现，也是香港《基本法》赋予香港特区的最为重要的法律义务之一。

　　还应当指出的是，“自行立法”不是不受约束的随意立法，也不是可以无限期拖延下去的立法。香港《基本法》第23条规定香港特区应自行立法禁止任何危害国家安全的行为，但“自行立法”并不意味着香港特区的立法权是自由的、不受限制的。保障一国安全是任何国家最重要的使命，维护国家安全既是香港特区的宪制责任，也是中央政府的基本职责，推动国家安全立法在香港的顺利进行是中央对香港特区行使全面管治权的重要方面。

　　二、 香港现有法例不能涵盖香港《基本法》第23条所规定的罪行，难以有效地维护国家安全

　　国家安全是任何一个主权国家都必须面对的首要问题，维护国家安全，禁止危害国家安全的行为是法治社会的基本底线。香港《基本法》第23条规定香港特区应自行立法禁止叛国、分裂国家、颠覆中央人民政府等行为。现行香港本地立法中，已经有部分关于国家安全的规定，在维护国家安全方面发挥一定的作用，但总的来说，相关规定还比较零散，不能有效维护国家安全。

　　一是现有法例不能涵盖香港《基本法》第23条规定的内容，例如现有法例中并没有对分裂国家和颠覆中央人民政府等行为的规制。

　　二是存在部分法例内容不符合现实需求，需要调整。国家安全的范围与组成内容在国家发展的不同阶段是有差异的，当前我国国家安全无论在内涵上，还是在外延上，比历史上任何时候都要丰富，所涉及各方因素比历史上任何时候都要复杂。香港特区在维护国家安全立法方面留下的巨大空白，不仅造成香港《基本法》实施的重大不足，也给国家安全法律体系带来巨大的漏洞。

　　三是需要成立一个专门机构，并规定专门的执行机制。危害国家安全的犯罪行为与普通刑事犯罪不同，需要成立一个专门的机构以及规定专门执行机制才能有效打击此类犯罪行为。一方面需要对该执法机构的地位、权力范围、直接对谁负责，机构内各部门的划分、分工及合作，机构执法人员的筛选、培训和辞退机制等内容需要加以具体规范；另一方面，还需要对触犯“国家安全”犯罪的案件进行处理的具体程式，如调查、逮捕、羁押、讯问、诉讼、审判等进行规范。否则，该机构成立之后也会成为一个空壳，毫无意义、平白浪费资源。

　　三、 从目前情况来看，落实《香港基本法》第23条具有现实必要性

　　香港现今的国家安全形势比2003年更加复杂、更加严峻，落实香港《基本法》第23条极具现实必要性。

　　第一，从国际大环境看，全球安全形势依然严峻，香港也受到波及。全球分离主义势力抬头、民粹主义泛起，极端及恐怖势力活动频繁，外部敌对势力到处鼓吹“颜色革命”，在分离主义、民粹主义和恐怖主义的影响下，我国既要防范传统危害国家安全的行为，也要防范非传统危害国家安全的行为。

　　第二，从国内背景来看，我国国内安全面临的压力和风险因素增多，民族分离主义、敌对势力颠覆活动等因素对国家安全造成巨大威胁，“台独”等分裂势力及其分裂活动对国家统一的威胁依然存在。在此背景下，“港独”分子与“台独”等分离势力相互勾连，威胁国家统一和安全。

　　第三，从香港特区内部的发展情况来看，近年来，在极端势力别有用心的蛊惑、鼓噪和误导下，香港社会已陷入“泛政治化”的漩涡之中。极端势力把所有社会问题都“演绎”成争议话题，把个别现象上升到两地矛盾，把小摩擦激化成大冲突，不断极端化地诉诸暴力，造成香港社会的巨大撕裂和严重内耗。一方面，“港独”由思潮转化为行动，已经逐步升级为政治结社和街头暴动；另一方面，由于香港国家安全立法真空的存在，极端分离分子趁势作乱，“港独”组织不断滋生，其活动呈现公开化、组织化的趋势，这严重威胁国家统一和安全，破坏香港特区的法治，影响香港特区的繁荣与稳定。

　　中山大学粤港澳发展研究院副院长、法学院教授