【紫荆网】王禹：“一国两制”的实践正在向纵深方向发展
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??中山大学粤港澳发展研究院王禹教授。（紫荆网供图）
??紫荆网（通讯员 郭丽莎）6月6日北京电：由中国法学会主办的“庆祝香港回归二十周年法学研讨会”5日在河南郑州召开，研讨会由中国法学学术交流中心、河南省法学会、中国法学会台港澳事务办公室、中国法学会香港基本法澳门基本法研究会、中国法学会法治研究所共同承办，中央人民政府驻香港联络办公室法律部给予支持。本次研讨会的主题是“香港法治的现在与未来”。河南省委常委、政法委书记，省公安厅厅长许甘露出席会议并致辞。
??在研讨会上，中山大学粤港澳发展研究院王禹教授接受紫荆网访问。他表示，“一国两制”从最初提出的战略构想，到今天的香港回归二十周年，跨越了三十多年乃至接近四十年的历史，“一国两制”的实践正在向纵深方向发展。
??紫荆网：2017年是香港回归二十周年，“一国两制”在香港的实践已经走过二十个年头，在澳门也已经有十八个年头。从现在香港和澳门的发展情况来看，“一国两制”实践还缺乏什么样的理论支撑吗？
??王禹：“一国两制”理论的提出是在上个世纪七十时代末八十年代初。最早是针对台湾问题提出的。“一国两制”的出发点在于，既要解决国家统一问题，又要考虑到两岸在制度方面有极大乃至根本性的不同，对方不接受内地的这一套社会制度。因此，在一个国家的前提下，允许对方的资本主义制度在局部地区与国家主体实行的社会主义制度并存。两种主义、两种制度和平共处，“谁也不吃掉谁”。
??正是本着尊重历史、尊重现实、兼顾各方利益的原则，我国通过和平谈判的方式，成功收回了香港和澳门。“一国两制”从最初提出的战略构想，到今天的香港回归二十周年，跨越了三十多年乃至接近四十年的历史。“一国两制”的实践正在向纵深方向发展。第一，当时“一国两制”主要是一种国家统一方案，而现在是国家治理港澳的一套制度框架。第二，当时将社会主义与资本主义视为非此即彼，二元对立，强调“两制”互不侵犯，各自隔离，“井水不犯河水”，而现在是“两制”在许多方面是互相借鉴，而不是完全排斥。第三，当时内地尚不发达、封闭落后，与港澳的富有开放构成鲜明对比，而现在中国和平崛起已经是一个事实。我国已经成为世界上第二大经济体，我们对中国道路、中国制度和中国模式越来越充满自信。
??当初“一国两制”的重点在于如何和平收回领土和解决国家统一问题，对于收回后国家主权的统一运作，以及特别行政区制度在整个国家管理体制中的运行，还缺乏足够的经验和认识。回归当初，我们较多强调“两制”，而对“一国”内涵宣传和阐述得不够，包括在“一国两制”条件下特别行政区与中央仍然是单一制下的地方与中央关系，以及港澳居民在国家中应有的权利和应尽的义务等。当时较多强调保持原有制度不变，其中一个考虑就是不伤害港澳地区的利益。现在内地经济快速发展，如何形成港澳与内地优势互补、共同发展，尤其是港澳怎样搭上国家快车，加快自身发展，尚缺乏更为具体的规定和相关机制。对中央在特别行政区行使权力与港澳本地法律衔接的问题上，如行政长官向中央负责，中央监督特区高度自治的机制等也还需细化和完善。这些都超越了当时基本法起草者的预想。
??应当说，在上个世纪八十年代末九十年代初，我国制定这么一部史无前例的法律是非常成功和了不起的。两部基本法实施以来，“一国两制”经历了生动丰富和波澜壮阔的实践。其间基本法正文虽然没有修改，但基本法附件一、附件二和附件三都有不同程度的修改，全国人大常委会对香港基本法作出五次解释，对澳门基本法作出了一次解释。这些都充实了基本法内涵，构成基本法的组成部分。在“一国两制”实践中，宪法和基本法共同构成特区宪制基础、中央对特别行政区具有全面管治权等重大问题进一步得到明确，基本法的法理基础得到更充分展示。
??港澳“一国两制”已经从原来的和平统一方案转变为一套国家治理的框架和模式。香港回归二十年来的实践表明，“一国两制”理论需注入新的时代内涵。第一，在政治上，还需要在宪法和基本法的基础上，探索一套符合香港和澳门实际情况，既能满足中央对特别行政区行使全面管治权，又能保障特别行政区高度自治权充分行使的现代化治理体系和治理模式。第二，在经济上，“一国两制”的实践要求在世界经济一体化的大背景下，进一步采取切实措施，探索港澳在整个国家发展战略的布局下，与内地优势互补、合作共赢、共同发展，切实提升民生福祉。尤其是中央应港澳经济发展的现实需要提出粤港澳大湾区的建设方向，要在制度上切实保障港澳能够参与其中，收到实效。第三，在文化上，我们还面临着与“一国两制”相配套的文化建设任务，既包括国家认同的进一步建立、加强和巩固，也包括要在内地和港澳地区共同建立一套与“一国两制”匹配的两种制度相互尊重、长期共存的价值观。这些方面，都对“一国两制”的理论建设提出了新的要求。
??紫荆网：您在香港回归18周年的时候曾经就行政长官制有过概念阐述，不知道在香港特首换届的最近，您就这个问题是否有新的看法与研究？
??王禹：关于行政长官制，最早是我的导师肖蔚云教授提出的。他参与了两部基本法起草，长期担任政治体制小组内地方面的召集人。而我的研究，在于归纳了行政长官制运作的基本原则，以及行政长官制在港澳基本法设计里的略微区别。我认为，地方政治体制原则是特别行政区政治体制里最根本的原则。在“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”和高度自治的条件下，它派生出行政主导原则、行政与立法互相配合又互相制约原则，以及司法独立原则。
??香港回归后，就香港特别行政区政治体制是不是“三权分立”引起了争议。对这个问题的解答，首先必须看到香港特别行政区政治体制是一种地方性政治体制。香港的高度自治是中央授权形成的。在香港，不仅仅只有“三权”，除了特区行使的行政管理权、立法权和司法权外，中央在香港还直接行使一部分权力。中央还对授出的高度自治有监督的权力和责任。其次，三权分立强调权力互相制约。香港作为国际大都市，应该有一种高效运作的政治体制。如果过分强调权力的互相制约，就会拖慢政府的施政效能，不利于经济发展。基本法起草者在行政与立法互相制约的基础上，特别强调了行政与立法互相配合的指导思想。因此，在香港不具备实行三权分立的基本条件，也不应该将香港特别行政区政治体制向西方国家意义上三权分立政治体制引导。
??紫荆网：香港基本法实施以来，香港社会在中央权力和特区高度自治方面，引起了很多方面的争议。您认为应当怎样解决这些争议？您认为“一国两制”的宪制原理应当怎样构建？
??王禹：香港基本法有争议，说明香港基本法是一部有活力的法律。若要进一步有效解决争议，还必须有一个可以共同对话的话语体系和法理基础。这就必须强调“一国两制”的宪制原理。
??我认为，“一国两制”的宪制原理应从“恢复行使主权”这个概念入手。恢复行使主权，不是指主权的“恢复”，而是主权“行使”的恢复。我国认为有关香港问题和澳门问题的不平等条约是无效的，香港和澳门在被外国占领期间，还是中国领土。因此，解决港澳问题，就不能说“收回主权”。主权本来就属于中国。邓小平对撒切尔夫人说，主权问题是不能谈判的，谈判只能在中国收回香港这么一个前提下进行，就是这个意思。
??恢复行使主权，是指我国恢复行使作为主权国所应当行使的最高和绝对的权力。在单一制国家，中央对地方具有全面的管治权力。我国是在单一制国家结构形式下对香港和澳门恢复行使主权，对香港和澳门具有全面管治权。“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”和高度自治就是我国对香港和澳门恢复行使主权的基本方针政策。特别行政区制度是我国对香港和澳门恢复行使主权的制度载体。在这种方针政策和制度下，中央除了自己直接行使的权力外，还把大部分权力授权给特别行政区，形成特别行政区的高度自治权。授权者对被授权者还有监督的权力和责任。全面管治权和高度自治权不仅不矛盾，而且相辅相成，共同构成特别行政区治理体系的整体。
??行政长官制是我国在特别行政区实行“一国两制”、“港人治港”、“澳人治澳”、高度自治的地方政权组织形式。香港特别行政区和澳门特别行政区将来的民主政治建设和选举法修改，都必须围绕着进一步加强和巩固行政长官制这一地方政权组织形式而展开。
??紫荆网：我国对港澳两地实行的“一国两制”国策是一致，但实践的结果表现出不同的特点。您深耕“一国两制”研究多年，不知道您怎么看两者之间的差别，以及澳门可以给香港的“一国两制”提供什么样的经验借鉴？
??王禹：应该说，“一国两制”在香港和澳门的实践都是成功的。港澳两地在实施“一国两制”表现出不同特点，是由各自社会环境和发展历程所决定的。香港基本法起草在前，澳门基本法起草在后，香港基本法给澳门基本法提供了有益的经验借鉴。澳门的社会条件、氛围和环境与香港有很大不同。由于葡萄牙的殖民统治，以及低效的管治，澳门同胞对回归有更迫切的心情。另外，澳门回归后，其中一项工作十分有效，就是广泛宣传推广基本法，全社会对基本法的理解和认同度非常高，基本法成为全社会的共同行为准则，尤其是在涉及国家根本利益和特区长远利益的重大问题上，澳门特区政府和社会各方面都能够以基本法来规范自己的行为和言论。这是一条非常宝贵的经验。
??澳门在维护国家安全方面，率先完成了二十三条立法，作出了榜样。不过，香港有香港的问题，澳门有澳门的问题。澳门法律体系还没有来得及跟上回归后社会的发展变化。澳门的制度建设还存在着制度建设空白、制度建设滞后、制度建设乏力等问题。
??紫荆网：如何看待人大释法的法理基础？现在学界基本的争议点聚集在哪里？今后这种方式是否会形成常态或者纳入新的顶层设计？
??王禹：任何法律规定都有一定的概括性。对法律进行解释，是法律实施过程中的一种必然要求。香港基本法和澳门基本法均设置了有关基本法解释的条文，明确规定基本法的解释权属于全国人大常委会，在此前提下，全国人大常委会授权特区法院解释基本法。
??人大释法的基础在于中国宪法。我国宪法规定全国人大常委会解释法律。基本法是全国人大制定的基本法律，在全国范围内都有法律效力，首先必须保证基本法在全国范围内的统一实施。在全国人大常委会对基本法条文做出解释后，香港法院在引用该条款时，应以全国人大常委会的解释为准，但在此作出的判决不受影响。香港法律界部分人士担心全国人大常委会释法，会破坏香港的司法独立和法治。应该说，这种担心是不必要的。
??全国人大常委会对基本法进行解释，是保证基本法稳定实施的制度保障，也是全国人大常委会的权力和责任。这本身就是基本法规定的顶层设计之一。对此，我认为不需要做新的顶层设计，各方面也不必要对此担心和过度解读。
??紫荆网：您认为应当怎样认识联合声明与基本法的关系？联合声明的效力是否到1997年香港回归后，就没有效力了？
??王禹：国际上解决领土问题，通常是采用条约的形式。我国在解决香港问题的过程中，建议采用联合声明的方式。主要考虑：第一，中英双方对主权问题的看法不一致。我国认为有关三个香港的条约是不平等和无效的，中国对香港是恢复行使主权，而不是收回主权。英国认为条约是有效的，英国是将主权移交给中国。对此双方采取了各自表述的方法。中英联合声明第1条是中国政府声明收回香港是全中国人民的共同愿望，中国政府将于1997年7月1日对香港恢复行使主权。第2条是英国政府声明将于1997年7月1日将香港交还中国。中葡联合声明与中英联合声明不同，葡萄牙在鲜花革命后宣布放弃海外殖民地，因此其第1条是中国政府和葡萄牙政府共同声明澳门是中国领土，中国将于1999年12月20日对澳门恢复行使主权。第二，根据中国立场，香港和澳门被英国、葡萄牙占领期间还是中国领土，因此中国决定何时收回，以何种方式收回，收回以后实行什么样的社会制度和管治政策，都属于中国内政，由中国政府作出声明，但中国政府承诺这个政策五十年不变。
??因此，联合声明既具有条约的效力，也与一般的条约形式不同。不能将联合声明视为是制定基本法的法律依据。制定基本法的法律依据是中国宪法。中国政府在联合声明里宣布的十二项基本方针政策以及附件一的具体说明是制定基本法的政策依据。两部基本法明确规定，基本法的任何修改都不能同中华人民共和国对香港、澳门的既定方针政策相抵触。而两部基本法序言第二段最后一句话已明确指出，国家对香港、澳门的基本方针政策，已由中国政府在联合声明里予以阐明。
??有一种观点认为，联合声明到了香港回归和澳门回归就没有法律效力了。我不认同这样观点。第一，中英联合声明和中葡联合声明的效力本身就超越了1997年7月1日和1999年12月20日。两部联合声明规定成立的中英联合联络小组和中葡联合联络小组工作到2000年1月1日为止。第二，中国政府在中英联合声明第3条和中葡联合声明第2条宣布了十二项基本方针政策，其第十二项就明确规定上述方针政策以及附件一的“具体说明”将制定为基本法，并在五十年内不变。如果说联合声明自回归后没有法律效力，“五十年不变”这句承诺就落空了。所以，邓小平就明确指出，五十年内是不能变，不能变是因为有协议在，我们中国是讲信义的。
??紫荆网：那您怎样认识五十年以后变不变的问题？现在香港前段有一些声音，说是要讨论五十年以后的事情，您认为应当怎样看待？
??王禹：邓小平就曾经说过，五十年内是不能变，五十年以后是不需要变。五十年内不能变，是我国政府为表达一种负责任态度作出的一项政治承诺，而五十年以后是不需要变了，则反映出我们国家对“一国两制”科学性的信心。
??从两部基本法中也可看到这种负责态度和信心。第一，从法律的角度看，基本法的生效是长期的，没有说到了五十年以后基本法就自动失效了。五十年并不是基本法修改的必然时间点。第二，在五十年内，基本法也不是一点也不能修改，基本法本身在一定条件下是可以修改的。
??如果港澳五十年的发展历程证明“一国两制”是成功的，那么改变一个已经成功实施五十年的基本国策既没有必要，也不得人心。当然，五十年以后继续实行“一国两制”政策，也不是说两部基本法里的所有制度都还是原封不动地继续维持下去。基本法里有些制度已经证明与社会发展不一致或者脱节的，该修改的还是要修改，只是说国家对港澳实行特别行政区制度的这么一个基本方针政策是要继续实行的。
??2014年发布的《“一国两制”在香港特别行政区的实践》白皮书明确指出，“一国两制”在香港特别行政区的实践取得了举世公认的成功，“一国两制”不仅是解决历史上遗留下来的香港问题的最佳方案，也是回归后维持香港长期繁荣稳定的最佳制度安排。因此，担心五十年以后会变，至少从目前来看，是没有必要的。至于有个别声音说，五十年以后要实行香港自决，以公民投票的方式决定香港是否独立出去还是继续维持“一国两制”。这严重违反宪法和基本法的规定和精神，不仅缺乏理论依据，也十分有害于“一国两制”实践。香港独立是不现实的，这决不可能是“一国两制”的发展方向；而是否继续维持“一国两制”这个国策，属于中央权力，而非香港。
