【香港经济导报】粵港澳大灣區如何引領泛珠三角合作

       泛珠三角區域合作概念自2003年提出以來，以“泛珠三角區域合作與發展論壇暨經貿洽談會”的形式開展。從2004年第一屆泛珠論壇開始，到現在共舉辦11屆，跨省經貿投資合作取得一定成效。2016年泛珠區域合作正式上升為國家戰略，在黨中央、國務院的領導與支持下《關於深化泛珠三角區域合作的指導意見》出台，東西雙向互濟的理念得到進一步落實，粵港澳等發達省份（地區）對西部欠發達省份將進一步起到輻射帶動作用。但是，由於涉及跨行政區的利益差異、東西部各省份經濟發展水平不均衡、合作覆蓋面廣但以合作協議為主等問題的制約，以粵港澳大灣區為橋頭堡的泛珠三角合作未能深化。

        泛珠三角合作推進的主要障礙

       首先，泛珠9省2區區域經濟發展嚴重不平衡。2017年泛珠三角內GDP最高的為廣東省全國排名第一，最低的為海南省全國排名倒數第四。泛珠三角內人均GDP最高的為澳門全國排名第一，最低的為雲南省全國排名倒數第二。由此可見，泛珠三角之間省際之間經濟差距較大。泛珠三角各子區域在經濟發展水平、自然資源、基礎資源、人力資源上存在明顯的差異性，因此各個子區域內部優先發展的領域各異。傳統的粵港澳和福建地區經濟發展水平相對較高，具有市場優勢，其合作領域集中在產業經濟類，經貿協議類的合作居多。西部欠發達地區工業化進行較慢，因此重點在旅遊和資源開發。經濟級差除了產生合作互補性外，還可能導致合作深度不足和質量不優的情況。

       其次，泛珠合作領域覆蓋面廣，但尚未從根本上降低行政壁壘。泛珠三角區域合作涵蓋經濟、基礎建設、文化、旅遊、環境保護等多方面：在經貿合作方面，中國-東盟自貿區升級版等相關政策在泛珠區域先行先試；在交通運輸方面，構建了“粵港澳-西南省份-東盟國家”國際綜合物流大通道；在文化交流方面，建立了東盟文化產業園區、華僑經濟文化合作試驗區等合作載體；在旅遊方面，打造了粵桂瓊濱海旅遊“金三角”等。但是，泛珠三角區域內部各省（區）政府之間在行政和公共服務上還存在很多的壁壘。如限牌、限外；對外地車輛區別收費；省際“斷頭路”、“瓶頸路”；省與省、市與市交界區的落後和轉移污染現象等等，這些限制背後隱含的依然是跨行政區政府之間的利益之爭，從根本上阻礙了泛珠三角經濟合作區的深化發展。

       最後，泛珠三角合作中政府主導色彩較濃。在泛珠合作中，較多使用了包括法規、目標規劃、成立公共部門（如發改委的泛珠辦公室）、工作制度為代表的從上而下的政策工具。據不完全統計，2004~2016年間，泛珠三角範圍的合作政策文本接近300項。這些政策工具在早期的合作制度建設中起到不可替代的作用，但是泛珠經過10多年的發展，行政性的工作制度安排和政府間交流和搭建平台仍然佔據主導，市場化力量並沒有形成。

       發揮粵港澳大灣區輻射帶動泛珠三角合作功能的短板

       首先，泛珠三角作為一個開放的跨行政區的協議合作區，決定了其合作上升到區域一體化和市場一體化有很大的難度。泛珠三角9省2區存在多個關區多種制度的差異，行政制度和行政效益難以協調和統一。對比長三角經濟帶，在同一經濟制度和政治制度安排下，口岸和跨省交通的對接都比較順暢，合作的制度障礙沒有泛珠三角大。

       其次，泛珠三角物理空間跨度太大，區域輻射性較為分散。泛珠三角版圖廣闊決定了其合作只能從項目合作和跨省交通樞紐連接開始，但難以實現經濟均衡化和社會管理一體化。對比長三角經濟帶，以上海為龍頭的跨省經濟合作區除了交通互聯互通外，上海為服務中心-江浙為製造中心的互補格局基本形成。

       強化粵港澳大灣區帶動泛珠三角合作的功能

       加強以粵港澳大灣區為核心區域的經濟基礎優勢，協同發揮海南自貿港更大的開放自主權的制度優勢，形成粵港澳大灣區-海南聯動發展模式；以珠三角深圳為起點樞紐，建設和完善輻射西部多個省份的“一點四線”貨運高鐵網絡；利用海關與檢驗檢疫整合的契機，複製推廣廣東自貿試驗區的“智慧口岸”建設經驗，著力推動泛珠三角區域通關一體化。 

       首先，協同粵港澳大灣區的外向型經濟引領優勢和海南自由貿易港的更大改革自主權制度優勢，帶動泛珠三角經濟合作區有序發展。積極利用海南建設自由貿易港的有利契機，加快瓊州海峽跨海通道工程和湛江-海口鐵路擴能工程，形成海南與廣東聯動發展局面。爭取海南的一些先行先試制度可以在湛江甚至粵港澳大灣區的特定區域進行複製推廣，形成海南自貿港和廣東自貿試驗區的聯動式發展。通過國家賦予海南的更大改革開放權，特別是一些產業目錄的投資准入放開，優先審批廣東和海南的投資產業合作。在國家支持下，重點建設“海口-湛江”自貿聯動區，在貨物貿易、服務貿易和人員流動上賦予對標國際的自由貿易制度安排，破解海南有制度安排沒產業依託的困境。 

       其次，以粵港澳大灣區為中心建設“一點四線”的泛珠跨省“多式聯運”網絡。優化以粵港澳大灣區中心點出發的向東通往福建；向北通往湖南、湖北；向西南通往海南；向西北通往廣西、貴州和四川成都的貨運通道。投資建設深圳-成都貨運高鐵，打通華南地區和西南地區的貨物瓶頸，加強粵港澳對西南地區的貨物貿易帶動功能。廣東的製造產品也可以通過深圳-成都的貨運高鐵和成都中歐班列對接，出口到歐洲市場。由廣東和海南牽頭，成立專門的投資平台，建設“軌道交通—沿線特色園區—人才小鎮—公共服務配套”，這些特色園區和人才均能享受到對標海南自貿港的優惠政策。 

       最後，在泛珠三角全域複製推廣廣東自貿試驗區“智慧口岸”建設的經驗。在現有福建、廣東、廣西、海南四省區海關區域通關一體化的基礎上，加強與泛珠其他省份甚至長江經濟帶海關區域通關一體化的銜接，進一步擴大通關一體化範圍。在國家口岸辦的牽頭下，由各省海關協同建設大通關電子口岸信息平台，推進電子口岸互聯互通和資源共享。完善口岸的配套服務體系和口岸聯絡協調機制，推動沿海、演變、內陸口岸通關協作，實現口岸管理部門信息互換、監管互認、執法互助。利用海關與檢驗檢疫重組的契機，實現關檢“單一窗口”和“一地全檢”制度。 

﹙作者是經濟學博士後，中山大學粵港澳發展研究院研究員、中山大學自貿區綜合研究院副研究員﹚